Enti locali: il datore di lavoro nei Comuni

I soggetti penalmente responsabili, in qualità di datori di lavoro, nei Comuni

1. Il datore di lavoro nei comuni con oltre 3.000 abitanti

Una sentenza recente fornisce una risposta completa ed esauriente al caso prospettato. Si tratta della sentenza della Corte di Cassazione, sezione III penale, 15 gennaio 2001 n. 257, Pres. Acquarone, rel. Novarese P.M. Ranieri (conf.), ric. Bonghi e altro

Motivi delle decisione

[estratto]

In materia di prevenzione degli infortuni e igiene del lavoro la individuazione degli obblighi posti dalle norme sulla prevenzione degli infortuni sul lavoro e sull’igiene del lavoro deve fondarsi non già sulla qualifica rivestita, bensì sulle funzioni in concreto esercitate, che prevalgono, quindi, rispetto alla carica attribuita al soggetto (ossia alla sua funzione formale). Perciò negli enti pubblici ed in particolare nei Comuni si è distinto tra Comuni di piccole, medie e grandi dimensioni e si è evidenziata la necessità di applicare la disciplina sviluppatasi dalle legge n. 142 e 241 del 1990 alle c.d. leggi Bassanini in tema di decentramento e procedimento amministrativo e di attribuzioni dei singoli organi comunali.
Sotto il profilo normativo assume particolare rilevanza la nozione, fornita dal D. L.vo n. 626 del 1994, modificata dal D. L.vo n. 242 del 1996, di datore di lavoro pubblico in relazione agli artt. 1 e 3 del D. L.vo n. 29 del 1993, il quale ultimo ha ribadito la distinzione già esistente nell’art. 51 della legge n. 142 del 1990 fra attività politica di indirizzo e di controllo spettante agli organi elettivi e l’attività amministrativa di gestione di pertinenza dei dirigenti.
L’introduzione delle norme richiamate non comporta l’esclusione di ogni responsabilità dell’organo elettivo, giacchè questi precetti dovevano essere coordinati con il principio generale, non derogato in tema di responsabilità penale per l’applicazione e l’osservanza della normativa di prevenzione degli infortuni e sull’igiene del lavoro, dell’effettività della gestione del potere in considerazione della protezione accordata dalla Costituzione ai fondamentali diritti inerenti alla legislazione antinfortunistica.

Il quadro normativo sotto questo aspetto non è stato sostanzialmente modificato dall’art. 1 del d. lvo n. 29 del 1993 e dalla disciplina richiamata dei citati decreti legislativi del 1994 e 1996 e del successivo d.lvo n. 359 del 1999 e D.M. 12 novembre 1999 c.d. 626 ter, nonché del decreto legislativo n. 267 del 2000. Infatti, se il datore di lavoro pubblico viene individuato nel dirigente al quale spettano i poteri di gestione ovvero del funzionario non avente qualifica dirigenziale nel solo caso in cui costui sia preposto ad un ufficio avente autonomia gestionale (art. 2 lett. b) seconda parte d.lvo n. 626 del 1994), l’art. 4 dodicesimo comma del d. lvo n. 626/94 precisa che “gli obblighi relativi agli interventi strutturali e di manutenzione necessari per assicurare, ai sensi del presente decreto, la sicurezza dei locali e degli edifici assegnati in uso a pubbliche amministrazioni o a pubblici uffici, ivi comprese le istituzioni scolastiche ed educative, restano a carico dell’amministrazione tenuta, per effetto di norme o convenzioni, alla loro fornitura e manutenzione. in tal caso gli obblighi previsti dal presente decreto, relativamente ai predetti interventi, si intendono assolti, da parte dei dirigenti o funzionari preposti agli uffici interessati, con la richiesta del loro adempimento all’amministrazione competente o al soggetto che ne ha l’obbligo giuridico”.

In tal modo viene ribadito il principio fondamentale in materia di delega di funzioni, secondo cui, attesa la posizione di garanzia assunta dal sindaco e dagli Assessori in materia previdenziale, la delega i n favore di soggetto che non può neppure rifiutarla, qual è il dirigente o il funzionario preposto, assume valore solo ove gli organi elettivi e politici siano inconsapevolmente estranei alle inadempienze del delegato e non siano stati informati, assumendo un atteggiamento di inerzia e di colpevole tolleranza.

Inoltre occorre distinguere fra difetti strutturali e deficienze inerenti all’ordinario buon funzionamento delle strutture stesse, ulteriormente suddividendosi in questo caso fra quelle di carattere occasionale e permanenti, giacchè in detta ultima ipotesi si richiede la comunicazione espressa o, comunque, la conoscenza delle stesse da parte degli organi di vertice. Questo, per quanto concerne gli enti locali dotati nel loro organico di figure dirigenziali, è in sostanza conforme alla circolare 17 dicembre 1996 n. 3 del Ministero degli interni, in cui si evidenzia come bisogna “legare indissolubilmente l’esercizio dei poteri gestionali, affidati ai dirigenti, all’attribuzione di ‘autonomi poteri di spesà senza i quali non può esserci alcun esercizio di facoltà gestionali” e si insiste sulla responsabilità del datore di lavoro pubblico nell’individuare dirigenti in possesso di attitudini e capacità adeguate, prospettando, quindi, una responsabilità per culpa in eligendo, oltre che in vigilando.
Il decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 non solo individua nello statuto e nei regolamenti le fonti da cui trarre la specificazione delle attribuzioni degli organi ed i criteri generali in materia di organizzazione dell”ente e le prescrizioni in materia di funzionamento degli uffici e per l’esercizio delle funzioni del consiglio comunale (art. 42), della Giunta (art. 48) e del Sindaco (art. 50) e chiarisce la disciplina applicabile in tema di organizzazione degli uffici e del personale (parte prima titolo IV) e gestione del bilancio (parte II titolo IV).

Da dette normative si evince come al dirigente spetta la direzione degli uffici “secondo i criteri e le norme dettate dagli statuti e dai regolamenti” ed è attribuita “la gestione amministrativa, finanziaria e tecnica … mediante autonomi poteri di spesa”, rilevandosi che la “gestione finanziaria, compresiva dell’impegno di spesa (art.183), della liquidazione e dell’ordinazione e pagamento (artt. 184 e 185) presuppone l’approvazione del bilancio, le eventuali variazioni dello stesso con l’individuazione dei vari titoli di spesa (artt. 163, 164, 165, 166 e 175 d. lvo n. 267 del 2000) ed una serie di atti sottratti al potere del dirigente. Ed infatti fra i titoli di spesa dle bilancio sono indicate le spese correnti e nel nono comma dell’arte. 165 d.lvo cit. è prevista con il bilancio di previsione una serie di mezzi finanziari, specificati negli iinterventi assegnati, del quale risponde il responsabile del servizio, il quale ex art. 177 d. lvo cit. ha l’obbligo di proporre la modifica della dotazione assegnata per sopravvenute esigenze successive. Solo il potere di proposta compete al dirigente ed al responsabile del servizio, mentre le variazioni del bilancio possono essere adottate in via di urgenza dall’organo esecutivo (art. 175 d. lvo cit.) la cui convocazione spetta al Sindaco, mentre è sempre possibile attingere al c.d. fondo di riserva in base all’art. 166 d. lvo cit. su delibera della Giunta da comunicare all’organo consiliare nei casi in cui si verifichino esigenze straordinarie di bilancio e le dotazioni degli interventi di spesa corrente si rivelino insufficienti.

Il Decreto Legislativo n. 267/2000 rappresenta la frontiera più avanzata dei poteri conferiti al dirigente in una unitaria considerazione ed armonizzazione della normativa preesistente, e conferma che questi ha un potere di gestione del personale, ha un potere di proposta e di informazione, e deve gestire i mezzi finanziari attribuiti al proprio servizio dal bilancio, dalle relative variazioni e dalle deliberazioni di urgenza in ordine al c.d. fondo di riserva, sicchè la sua responsabilità esclusiva potrà porsi solo ove non adempia agli obblighi di informazione degli organi elettivi oppure non gestisca le risorse, umane e patrimoniali, attribuite al servizio.

In questo solco si pone pure una recente pronuncia di questa Corte (Cass. Sez. III ud. 14 febbraio 2000 dep. 29 maggio 2000 Fichera), sebbene sottolinei in maniera eccessiva che “il datore di lavoro pubblico ai fini previdenziali si caratterizza … rispetto a quello che opera nel settore privato, non per la titolarità di poteri decisionali e di spesa, quanto piuttosto per un potere di gestione delsettore o dell’ufficio cui è preposto, al quale si aggiunge il requisito della qualifica dirigenziale (ai sensi dell’art. 3 2° comma del D. Lgs. 3 febbraio 1993 n. 9) ovvero dello svolgimento di mansioni direttive funzionalmente equivalenti” a causa della fattispecie trattata. Il Sindaco non può andare esente da responsabilità [qualora] messo a conoscenza delle violazioni esistenti e delle misure da adottare, non [abbia] provveduto a richiedere le necessarie variazioni in bilancio per una partita relativa a poche opere provvisionali necessarie e non [abbia] azionato tutti i suoi poteri di impegnativa di spese del c.d. fondo di riserva, mentre non è imputabile al sindaco l’omissione del dirigente, proprio per il suo ruolo gestionale, non si [sia] avvalso dei dipendenti comunali per effettuare opere minimali e non abbia trasmesso la richiesta comunicazione al Sindaco.

2. Dirigente e funzionario del comune quale datore di lavoro

In caso di violazioni alle norme sull’igiene del lavoro rilevate in attività esercitate dal comune, alla stregua del combinato disposto degli artt. 2, Decreto Legislativo 19 settembre 1994 n. 626 e 1, D.Lgs. n. 29/1993, nei comuni, «datore di lavoro» deve essere considerato non già sempre e comunque il sindaco, ma il dirigente al quale spettano i poteri di gestione, ovvero il funzionario non avente qualifica dirigenziale nei soli casi in cui quest’ultimo sia preposto ad un ufficio avente piena autonomia gestionale [Corte di Cassazione Penale - sezione III, 19 maggio 1998 n° 5889
(Parti: Sodano )].

Difatti, si osserva nella motivazione che «l’art. 4 del D.P.R. n. 303/1956 pone l’obbligo di attuare le misure di igiene in esso stabilite a carico dei «datori di lavoro, dei dirigenti e dei preposti che esercitano, dirigono o sovraintendono alle attività … », ed il suddetto obbligo, proprio per non trasformarsi in un’ipotesi di responsabilità obbiettiva, è loro devoluto «nell’ambito delle rispettive attribuzioni e competenze», e perciò correlato anche in questo settore con la normativa concernente l’organizzazione e la distribuzione delle competenze all’interno della struttura pubblica».

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